中国养老政策回顾 -九游会国际

中国养老保障体制改革，大体上可以分为三个阶段：十二届三中全会以前的传统体制阶段；80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段；1995年3月以后的“社会统筹与个人账户相结合”阶段。

“家庭+单位”模式的瓦解

　　在人类社会发展的历史中，家庭一直是养老的主要力量。在传统社会中，由于家庭规模相对较大、人口年龄结构相对稳定，家庭养老这一非正式的养老保障制度安排其实是一种最为有效的制度安排。
　　进入20世纪50年代以后，随着工业化和城市化的发展，随着社会养老保险制度在世界范围内的逐渐推广和普及，在中国，除了家庭之外，单位也开始加入养老保障提供者的行列，并发挥着越来越重要的作用，新中国成立之后许多企业实行的“劳保”就是这方面的典型例子。这种“家庭+单位”的养老保障模式，从20世纪50年代一直到80年代总体而言应该说是有效的。
　　80年代中期，我国家庭养老能力受到削弱，关于家庭养老的现状、问题和影响因素增多。这一方面因为老龄人口比重明显增大，家庭规模急剧缩小；另一方面，国民经济高积累现象改变，“民穷国富”格局有所逆转，国家财力难以继续提供“从摇篮到墓地”的全方位保障。
　　最为关键的一点是，1984年10月，中共中央十二届三中全会发布《中共中央关于经济体制改革的决定》之后，国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏，这一改革对养老保障体制的影响非常大。国有企业之间过去那种事实上的大统筹关系开始瓦解，新老企业之间养老负担的不均衡问题,部分老企业无力承担退休职工养老责任等问题迅速显露，原来那种“养老金在企业营业外项目列支”的办法也执行不下去了。
　　种种变化，都反映出对中国养老保障体系改革的迫切要求，养老保障制度的变革已经变得迫在眉睫。
　　为了解决这些问题，国家开始在一些市、县进行养老保障费用的社会统筹试点，即在统筹区域内的企业之间，按照“以支定收，略有节余”的原则，确定养老金的支出比例，由政府指定的劳动部门负责养老金的统一收缴、发放。这一改革的实质，是在统筹区域内的企业之间实施养老保障费用的转移支付，因此能够在一定程度上缓解不同国有企业之间养老负担不均衡的问题。
　　1991年6月，在这些地区试点的基础上，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确宣布实行养老保障的社会统筹。社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行，统筹层次大多集中在市、县两级。
　　1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式拉开了城镇职工养老保障政策改革的开端。《决定》力图建立多层次的社会保障体系，规定按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。

　　社会统筹+个人账户

　　企业职工养老保险制度改革的试点阶段始于1995年。1995年3月，国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出了改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合，还提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法，并允许各地结合本地实际选择试点。
　　由于不同部门之间在一些问题上存在意见分歧，1995年3月的改革同时提供了两套不同的具体操作方案，并允许地方自由选择甚至适当修改。
　　从1997年到1998年，中国企业职工社会保险制度的建设掀起了一个高潮。
　　1997年7月，在总结改革经验的基础上，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保障制度，已经实行的两套方案向新的“统账结合”方案过渡。统一后方案的要点是：全国统一按职工工资的11％建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20％。《决定》还要求对养老资金的管理实行收支两条线，逐步实现养老金的社会化发放。
　　1998年8月，根据现实的一些问题，国务院又发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,决定对有关政策实施进一步调整。主要内容包括：将原来11个行业的行业内养老统筹移交给地方（省、直辖市）管理；提高统筹层次，实施省级统筹；养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。
　　2000年12月，国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》。《试点方案》提出完善社会保障体系的总目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
　　2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。
　　同时，《决定》对于农村养老问题也提出了方向性的要求，即农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。
　　2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布，明确了在企业职工基本养老保险领域的主要任务。
　　从1993年到2005年间一系列变革措施下，中国养老保障体系已经初步建成，制度改革已经初见成效。

老龄化问题冲击养老保障体系

　　社会保险的三个大层次是社会基本养老保险，企业补充养老保险，个人商业养老保险。
　　2005年左右，中国第一层次的基本养老保险覆盖范围已从国有企业和城镇集体企业职工，扩大到其他所有制企业职工，惠及中国12%的人口；2000年设立作为养老储备的全国社保基金也逐步发展壮大，截至2005年10月底，总资产1921亿元人民币，机关事业单位退休制度改革和农村养老保险改革也以试点形式铺开。
　　第二层次的补充养老保险从无到有并逐步发展壮大，截至2004年3月，全国建立企业年金计划的企业有22463家，参加计划的职工约为702万人，资产总额近600亿元。
　　从1993年到2005年间一系列变革措施下，中国养老保障体系已经初步建成，制度改革已经初见成效。但是形势却依然不容乐观。
　　“我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15％，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。面对人口老龄化的冲击，中国养老保障制度正面临严峻的挑战。”2005年11月9日，全国社会保障基金理事会理事长项怀诚，出席2005年亚洲养老基金圆桌会议上说了这番话。
　　这段话一时间成为各大报纸、杂志的头条，中国社会养老保障制度如何应对老龄化这一世界难题，成为社会各界热议的话题。
　　中国养老保障体系在过去二十几年确实“备受关注”。对于中国的养老保障制度，有学者评价，世界上可能找不出一个国家，像中国这样，在过去短短二十几年的时间里，养老保障体系改革蓝图数度经历变迁。

农村，养老保障体系的覆盖盲区

　　我国从20世纪50年代就形成了具有鲜明二元特征的养老制度，在城市地区借鉴苏联和其他国家的离退休制度，在农村只有极少数老年人享受五保制度。城市地区老年人的照料和精神慰藉内容主要倚重家庭，农村养老则主要是依靠家庭。这种格局直至今天仍然没有多大的变化。
　　我国农村社会养老保险起步于上个世纪80年代。早期农保制度建设自1998年进入第三阶段以后陷入僵局，2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对于农村养老问题也提出了方向性的要求，即以农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。
　　至今，农村养老保障没有实现大的突破，部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。
　　与政策裹足不前相比，我国农村社会形态处于快速转型期，农村家庭、集体和个人储蓄养老功能减弱，加快建立农村社会化养老体系成为保持农村社会稳定迫在眉睫的问题。
　　农村劳动力大量外流已经是不争的事实。自2000年以来，农民工数量每年增长296万左右，到2005年达到1.47亿人，如果算上家属，这些流动人口数量已经超过2亿人。大量农业劳动力流出，导致传统的小农经济出现萎缩和分化，这些地区的农村家庭、社区和社会结构和功能开始瓦解，或者重新组合。
　　与此同时，农村人口老龄化的比重却逐年大幅度上升。2000年我国第五次人口普查数据显示，农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10．92%，高出城市1.24个百分点，进入了老年社会，而且老年人口将以每年3．3%的速度增加。
　　学界普遍认为，农村居民养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，它是农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。
　　2007年1月2日，劳动和社会保障部发布了《2008年劳动和社会保障工作要点》，其中提出，“探索建立农村社会养老保险制度，开展建立新型农村社会养老保险试点。全面落实被征地农民社会保障政策，切实做到即征即保”。这一表述，再次将社会的目光吸引到“中国养老保障制度改革”这一历史性的重大话题上。